Al echar una ojeada al desarrollo de las medidas y normativas aprobadas para la protección del medio ambiente durante los últimos 25 años, puede dar la sensación de que se ha avanzado mucho en dicha protección. Se calcula en más de 6.000 las normas –internacionales, comunitarias, estatales, autonómicas y municipales– en materia de agua, atmósfera, sustancias tóxicas, residuos, especies, espacios naturales, forestal, ruido, autorizaciones ambientales, urbanismo, etc. Pero ¿es real esa protección?

Efectivamente, el marco jurídico ha cambiado mucho en las últimas décadas. Se ha pasado de la existencia de unas incipientes disposiciones legales a que, a partir del marco constitucional de 1978, se desarrollara una compleja estructura administrativa, especialmente autonómica, con competencias para el desarrollo legislativo en materia de medio ambiente, para la gestión del mismo y para el control de su aplicación. El ingreso del Estado español en 1986 en la entonces Comunidad Económica Europea ha supuesto, aunque sea con extrema lentitud y desidia, la incorporación de una gran cantidad de normas ambientales cada vez más exigentes.

En el ámbito penal es un hito muy importante la aprobación del Código Penal de 1995 que, ampliando los delitos ecológicos existentes hasta esa fecha, incluyó varias decenas de tipos penales contra el medio ambiente y contra la ordenación del territorio.

Incumplimiento sistemático

Sin embargo, a pesar de esta mejora indudable de los instrumentos jurídicos para la protección del medio ambiente, los indicadores de su estado evidencian un deterioro notable del mismo. Por ejemplo, según los informes de la Agencia Europea de Medio Ambiente los parámetros que miden la calidad del ambiente y de los ecosistemas empeoran a escala europea, con la excepción de sólo algunos contaminantes atmosféricos. Y no digamos la evolución de las emisiones de CO2 y las alteraciones del clima derivadas de aquellas.

Y es que, frente a las políticas e instrumentos para la protección del medio ambiente, existen otras (urbanísticas, energéticas, de transporte, industriales…), tanto en el plano internacional (p. ej. condiciones en las que se desarrolla el comercio) como en el interno (p. ej. inversión en infraestructuras, normas sobre precios, fiscalidad), que van en dirección contraria y producen efectos opuestos a aquellas.

Además, podemos afirmar que este derecho ambiental se incumple sistemáticamente en todos los niveles competenciales a los que antes hemos hecho referencia: comunitarios, estatales, autonómicos y locales. Puede parecer ésta una afirmación muy tajante, pero no sólo es ésa la sensación que existe entre organizaciones ecologistas y entre muchos profesionales del derecho, sino que también es constatable por datos tales cómo el número de expedientes abiertos contra el Estado español en la Comisión Europea por infracción del derecho comunitario o el elevado número de denuncias por infracciones ambientales, administrativas o penales, ante diversos organismos (Consejerías de Medio Ambiente, Confederaciones Hidrográficas, Juzgados y Fiscalías) y los pocos casos en que prospera su tramitación y se logra hacer efectiva una sanción.

Pasividad, corrupción y trabas para la acción pública

Esto sucede por la concurrencia de una serie de circunstancias. En primer lugar, existe una extraordinaria pasividad a la hora de perseguir las infracciones por parte de las administraciones ambientales competentes. Gran parte de estos incumplimientos ambientales de carácter administrativo se pierden por los vericuetos de los expedientes sancionadores. Las Consejerías, las Confederaciones Hidrográficas, etc. carecen de suficiente personal y, sobre todo, de voluntad para tramitar estos expedientes y sancionar a los infractores. Por cierto que la escasez de recursos humanos es, también, falta de voluntad política.

En algunos casos se puede hablar sin ambigüedad de corrupción, como ha señalado la Fundación Nueva Cultura del Agua en su informe “Aguas limpias, manos limpias: corrupción e irregularidades en la gestión del agua en España” (enero 2004). En el terreno urbanístico la situación es similar. Las administraciones no persiguen las infracciones, no paralizan las obras ilegales y no dan cuenta a los tribunales de muchas construcciones que pueden ser constitutivas de delitos urbanísticos. Esto se revela particularmente grave en zonas como Madrid, Almería, Málaga, Cantabria o la Comunidad Valenciana.

La existencia de algunos fiscales de medio ambiente ha permitido la investigación de delitos ecológicos de manera más exhaustiva, pero muchos de estos fiscales aún no tienen los medios suficientes (ecotoxicólogos forenses, suficiente policía judicial…) y, lo que es peor, la mayor parte de las Audiencias Provinciales aún no disponen de ellos.

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) pudo configurarse como un instrumento para prevenir, a través de este procedimiento de autorización de infraestructuras o instalaciones, los efectos ambientales negativos de las mismas. Pero no ha sido así. La EIA a menudo se ha convertido en un mero trámite administrativo que han tenido que cubrir las empresas o las administraciones promotoras de proyectos. ¿Pasará lo mismo con la Autorización Ambiental Integrada que se ha puesto en marcha recientemente derivada de la normativa europea de Prevención y Control Integrado de la Contaminación?

Aunque se ha avanzado mucho para que en el ámbito administrativo y contencioso se reconozca la legitimación de las organizaciones ecologistas para defender los llamados intereses difusos medioambientales, no existe aún con carácter generalizado una acción pública en esta jurisdicción. Lo cierto es que las dificultades de las asociaciones para acceder a la justicia de manera real y efectiva son muy grandes. Y no es por falta de abogados, sino por circunstancias como dificultades procesales tales como las elevadas fianzas que en ocasiones se imponen, la lentitud en la tramitación de los procesos que a veces hace inefectivas las sentencias favorables (un derecho de información que te reconocen a los 6 años, una obra declarada ilegal que ya está construida) o falta de peritos que contrarresten informes bien pagados por algunas empresas.

Pero, como en todos los ámbitos de la defensa del medio ambiente, lo que no podemos hacer es tirar la toalla. Tenemos claro qué hay que reivindicar: normas más exigentes en la protección de los intereses ambientales; que las administraciones competentes se doten de más medios humanos y materiales para la vigilancia y el control del derecho ambiental; que los jueces tengan formación específica y también más medios; que se constituyan Fiscalías especiales de medio ambiente en todos los Tribunales Superiores de Justicia y Audiencias Provinciales; y que se reconozca la acción popular en la jurisdicción administrativa para asegurar la efectiva aplicación de la legislación de protección del medio ambiente.

Comisión Jurídica de Ecologistas en Acción. El Ecologista nº 41