Dos de las herramientas más curiosas de los caminos de dominio público son la afectación y desafectación. Comprender su alcance nos va a permitir una mejor defensa de los caminos y evitar que las Administraciones titulares de éstos se dediquen a desblindarlos, corriendo el riesgo de perder patrimonio público de suelo. Del mismo modo, conocer las normas en las que se regulan este tipo de herramientas nos hará ver la necesidad de promover cambios en algunas de ellas (Leyes de Patrimonio de las CC AA), para posibilitar que se clarifiquen algunos procedimientos de desafectación que se sustraen a la información pública y, por tanto, a su control social.

Hilario Villavilla Asenjo, Ecologistas en Acción. El Ecologista nº 62

La afectación consiste en vincular un bien (un camino lo es), o derecho sobre un bien privado (una servidumbre de paso), a una finalidad de interés general para la población (uso público general o prestación de un servicio público). La vinculación convierte el bien, o el derecho, en demanial o de dominio público. Por el contrario la desafectación consiste en desvincular o extinguir las potestades demaniales, de tal forma que el camino o servidumbre pública demanial deja de formar parte del dominio público integrándose en el patrimonio privado de la Administración. La desafectación se produce cuando el titular del bien o derecho demanial estima que éste no es necesario para cumplir los fines determinantes de su afectación.

Implicaciones de la afectación de los caminos al dominio público

La afectación dota a los caminos de un triple blindaje y protección:

Inalienabilidad. Imposibilidad de cualquier acto de disposición sobre los bienes. Los bienes afectados al dominio público se encuentran fuera del comercio. Cualquier negocio jurídico de disposición de bienes demaniales es nulo e insubsanable. Son bienes que no pueden ser enajenados. Para enajenarse hay que iniciar el procedimiento de desafectación, siendo obligatorio someterlo a información pública, lo que asegura cierto control social y político de potenciales pérdidas de caminos de dominio público.

Inembargabilidad. Los bienes demaniales y patrimoniales de las Administraciones públicas no pueden ser embargados bajo ninguna circunstancia.

Imprescriptibilidad. Implica que a los bienes de dominio público no se les aplica la prescripción posesoria, por lo que no se pueden adquirir por el mero transcurso del tiempo. No les afecta la usucapión, que constituye la adquisición de un derecho a la propiedad por la ocupación pacífica y uso durante el tiempo que se establece en el Código Civil, 10 años con justo título y 30 sin justo título. Por tanto, el ocupante de un camino de dominio público no puede acogerse a esta vía para hacerse con el bien, no importa el tiempo que lleve ocupando el mismo.


Tipos de afectación

La afectación puede instrumentarse a través de dos mecanismos: mediante disposición de carácter general o mediante afectación singularizada.


Afectación mediante disposición de carácter general

En este caso una norma vincula la totalidad de un tipo de camino de uso o servicio público al dominio público: LVP: “Las vías pecuarias son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas” (Art.2); LCPEx: “Los caminos públicos de Extremadura son bienes de dominio y uso público” (Art.6); REBEL: “Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público” (Art.2.2); “Son bienes de uso público los caminos […] de aprovechamiento o utilización generales” (Art.3.1).

Afectación singularizada

Una norma vincula de forma individualizada a un camino de uso o servicio público al dominio público, a través de tres tipologías: expresa, tácita o implícita y presunta o fáctica.

- Expresa: Se manifiesta de forma expresa en las normas reguladoras correspondientes: en las vías pecuarias la afectación expresa se regula en el artículo 6 de la LVP: “La creación, ampliación y restablecimiento de las vías pecuarias corresponde a las CC AA en sus respectivos ámbitos territoriales. Dichas actuaciones llevan aparejadas la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados”. Este tipo de afectación, para los caminos públicos del Estado y CC AA, viene regulada en sus leyes de Patrimonio.

Como ya hemos comentado, la Ley define el dominio público atendiendo al criterio determinante de la afectación de los bienes o derechos reales a un uso general o servicio público, pero también cuando una norma con rango de Ley así lo haya determinado expresamente. Es decir, por la vinculación del bien o derecho a un fin que no puede ser calificado de uso o servicio público, pero cuya relevancia justifica la integración, mediante Ley, del bien en el dominio público (ver “Exposición de Motivos LPCAR”).

- Tácita o implícita: Este tipo de afectación no necesita acto formal alguno, ya que la afectación viene determinada por los propios fines de uso o servicio público a los que estén destinados los bienes. La mera aprobación de instrumentos urbanísticos, proyectos de obras y servicios, y expropiatorios, u otras causas contempladas en las leyes de Patrimonio de las CC AA, constituye de por sí el acto de afectación. La afectación del bien o derecho al dominio público es inherente a dichos actos.

En las vías pecuarias no se aplica este tipo de afectación, mientras que en los caminos públicos del Estado, CC AA y Ayuntamientos sí que se regula en sus leyes de Patrimonio. La LPCAR establece que cuando se utilice la expropiación como forma de adquisición de un bien “la afectación del bien al uso general o al servicio público se entenderá implícita en la expropiación” (Art.57.2). Así, los bienes y derechos adquiridos por las Administraciones públicas mediante expropiación forzosa, se entienden afectos a los fines que fueron determinantes de la declaración de utilidad pública, o en su caso, del interés social, sin necesidad de ningún otro requisito. La correcta culminación del expediente de expropiación forzosa hace que el bien (camino) quede afectado automáticamente al dominio público.

Por lo que respecta a los caminos públicos de los Entes Locales tenemos el artículo 8.4.a) del REBEL (como complemento ver normas autonómicas), que establece que este tipo de afectación se produce por la “aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios”. Es decir que un Ayuntamiento, en el proceso de revisión del instrumento de planeamiento general (Plan General, Normas Subsidiarias), puede clasificar suelo para crear caminos públicos. Una vez aprobado el instrumento de planeamiento por la autoridad urbanística de la CC AA respectiva, ese camino ya se encuentra afectado automáticamente al dominio público. El instrumento de planeamiento se somete a información pública, por lo que existe control social y político de la conveniencia de crear nuevos caminos de dominio público.

- Presunta o fáctica: Tipología de afectación que no la encontramos en las vías pecuarias, pero sí en el resto de caminos públicos. Este tipo de afectación de bienes del Estado y de las CC AA al dominio público, sin necesidad de acto formal alguno, se aplica a los bienes destinados al uso o servicio público que se adquieran por usucapión. En el caso de la LPCAR se establece que la afectación presunta se producirá “cuando la CC AA de La Rioja adquiera por prescripción bienes que están destinados a uso o servicio público” (Art.72.b), aunque también establece otra modalidad: “por la utilización pública y notoria de bienes y derechos de la CC AA de La Rioja, de forma continuada, destinándolos a un uso o servicio público” (Art.72.a).

En la esfera municipal las normas de Administración Local (Art.8.4.b y c del REBEL), establecen que este tipo de afectación se produce en dos supuestos: por “Adscripción de bienes patrimoniales por más de 25 años a un uso o servicio público o comunal”, o bien porque el Ente Local “adquiera por usucapión, con arreglo al Derecho civil, el dominio de una cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público comunal”.

Tipos de desafectación

La desafectación nunca afecta a la totalidad de un tipo de caminos de dominio público, ya que constituiría una desamortización pura y dura, sino que se aplica a un camino o tramo de éste.

Si la afectación de un camino al dominio público es motivo de alegría para los amigos de la propiedad pública del suelo, la desafectación, por el contrario, es causa de preocupación. Tenemos que estar atentos a la apertura de expedientes de desafectación de caminos de dominio público, sobre todo los que no contemplen acto formal alguno (difíciles de controlar por los ciudadanos), ya que estamos ante la pérdida del blindaje aludido y la potencial desaparición del camino de dominio público.

La desafectación de bienes de dominio público viene regulada en sus correspondientes normas (Estado, CC AA. y Entes Locales), existiendo, al igual que para la afectación singularizada, tres tipologías: expresa, tácita o implícita y presunta o fáctica.

Expresa

Tipología de desafectación que se manifiesta de forma expresa en las normas reguladoras correspondientes: artículo 10 de la LVP, “Las CC AA […] podrán desafectar del dominio público los terrenos de vías pecuarias que no sean adecuados para el tránsito del ganado ni sean susceptibles de los usos compatibles y complementarios a que se refiere el Título II de esta Ley. Los terrenos ya desafectados o que en lo sucesivo se desafecten tienen la condición de bienes patrimoniales de las CC AA y en su destino prevalecerá el interés público o social”. Tenemos que estar atentos a los periodos de información pública de los expedientes de desafectación de vías pecuarias para controlarlos.

No olvidemos los artículos 11 (Modificaciones del trazado), 12 (Modificaciones del trazado como consecuencia de una nueva ordenación territorial) y 13.1 (Modificaciones por la realización de obras públicas sobre terrenos de vías pecuarias) de la LVP (ver desarrollos autonómicos), ya que están conectados con el artículo 10. En ellos se plantean herramientas desafectadoras que pueden alterar el sistema de vías pecuarias, por lo que hay que estar atentos a los periodos de información pública. En las modificaciones del trazado (Art.11) hemos de asegurarnos que se hacen “Por razones de interés público y, excepcionalmente y de forma motivada, por interés particular”.

En los caminos de dominio público del Estado y las CC AA tenemos que acudir a las Leyes de Patrimonio, en donde viene regulada esta tipología de desafectación, o a normas específicas como la LCPEx, en donde se establece que “Los terrenos de dominio público viario sólo quedarán desafectados del mismo mediante resolución expresa de la Administración titular, previa información pública del expediente en el que se acrediten la legalidad y oportunidad de la desafectación, que se ordenará por el procedimiento que establezca la legislación de régimen local u otra legislación específica aplicable”. “Los proyectos de obras que impliquen la sustitución de determinados tramos o dejen sobrantes no producirán por sí mismos la desafectación, continuando los terrenos sustituidos o sobrantes afectos al dominio público viario mientras no se resuelva su desafectación expresamente” (Art.10). Como podemos observar la LCPEx posibilita el control social y político del acto de desafectación. Para los caminos de dominio público de los Entes Locales volvemos a remitir a las normas que regulan los bienes de éstos, en donde se explicita esta tipología de desafectación.

Tácita o implícita

Este tipo de desafectación no necesita acto formal alguno, la mera aprobación de determinados instrumentos (urbanísticos, proyectos de obras y servicios y expropiatorios), constituye de por sí el propio acto de desafectación. Se entiende que la desafectación del bien o derecho al dominio público es inherente a dichos actos.

A las vías pecuarias no se les aplica este tipo de desafectación, mientras que en los caminos de dominio público del Estado y CC AA tenemos que acudir a sus leyes de Patrimonio, ya que se pueden dar situaciones distintas. Así, en la LPCM (Art.23.2) se establece que si se producen terrenos sobrantes en los procesos de deslinde del dominio público, éstos se integran en el dominio privado de la CC AA, sin necesidad de tramitar expediente de desafectación, mientras que en el artículo 42.4 de la LPCAR se establece lo contrario: “Los terrenos sobrantes tras el deslinde de bienes de dominio público conservarán el carácter demanial hasta que se acuerde su desafectación”. En el caso madrileño, al no existir expediente de desafectación de los terrenos sobrantes no existe control social del proceso, mientras que en La Rioja se posibilita este control sobre la oportunidad de la desafectación, a través del correspondiente expediente.

Cuando un bien de dominio y uso, o servicio, público a desafectar haya sido obtenido por el proceso de expropiación hay normas, caso de la LPCAR, que establecen que “el reconocimiento del derecho de reversión llevará implícita la desafectación del bien o derecho al que se refiera” (Art.57.6).

En los caminos de dominio público de los Entes Locales tenemos que acudir a las normas de la Administración Local, en donde se establecen diferentes supuestos, entre los que se encuentran la “aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios”. En el primero de los supuestos, los caminos de dominio público de un Ayuntamiento que se localicen en suelo urbanizable, son desafectados automáticamente del dominio público una vez aprobado el instrumento de planeamiento por la autoridad urbanística de la CC AA.

Presunta o fáctica

Este tipo de desafectación ocurre por prescripción adquisitiva del bien de dominio público de una determinada Administración pública, al haber sido ocupado por un particular. Esta tipología de desafectación no se contempla ni en la legislación de vías pecuarias, ni en las normas que regulan los bienes de los Ayuntamientos, ni en la LCPEx: “No producirán la desafectación del dominio público viario el uso o las utilizaciones privadas, por prolongadas que hayan sido en el tiempo” (Art. 10). Sin embargo, algunas leyes de patrimonio de CC AA sí que planten este tipo de desafectación.

Y para terminar, la mutación demanial, herramienta singular

La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien, o derecho, del dominio público, con simultánea afectación a otro uso general o servicio público, lo que justifica su continuación dentro del régimen de demanialidad.

La mutación demanial puede ser de dos tipos: interna (u objetiva) o externa (o subjetiva). La interna implica la alteración jurídica de un bien de dominio público en el ámbito de una misma Administración pública (por ejemplo una Comunidad Autónoma). La externa es ejecutada por una determinada Administración pública (por ejemplo el Estado central) y afecta bienes y derechos demaniales de la competencia de otra Administración pública distinta. Este segundo supuesto de mutación demanial entre Administraciones públicas no altera la titularidad de los bienes ni su carácter demanial, y se aplica a las Administraciones públicas que prevean en su normativa de Patrimonio la posibilidad de efectuar esta clase de operación patrimonial.

Dos ejemplos nos ayudarán a comprender mejor esta herramienta:

- Mutación demanial interna: un camino de dominio público cuyo titular es una Consejería o Departamento de una determinada Comunidad Autónoma, que va a ser ocupado por un proyecto de autopista de otra Consejería o Departamento de la misma Comunidad. En este caso el demanio público se queda en la misma Administración.

- Mutación demanial externa: un camino de dominio público de un Ayuntamiento que va a ser transformado en vía pecuaria (la titularidad de las vías pecuarias la ostentan las CC AA). En este caso pasamos del demanio público municipal al autonómico (ver como ejemplos: artículo 24.6 de la modificación parcial de la LPCM; artículo 71 de la LPAP; y artículo 73 de la LFPN).

Una versión más extensa de este texto se puede consultar aquí >>

Bibliografía:

- GARCÍA ORTEGA, PEDRO (1982): Historia de la Legislación Española de Caminos y Carreteras. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, 279 p.
- PONCE SOLÉ, JULI (2003): Régimen jurídico de los caminos y derecho del acceso al medio natural. Marcial Pons. Barcelona, 251 p.
- VILLALVILLA ASENJO, HILARIO (2008): La defensa de los caminos públicos. Herramientas de las Administraciones públicas para su protección. El Ecologista nº 57, p 34-36.
- VILLALVILLA ASENJO, HILARIO (2007): Usos de los Caminos Públicos. El Ecologista nº 52. p. 56-58.
- VILLALVILLA ASENJO, HILARIO (2005): Los Caminos de los Ayuntamientos. El Ecologista nº 46. p. 24-26.
- VILLALVILLA ASENJO, HILARIO (2000): Manual para la defensa de los caminos tradicionales. Talasa. Madrid, 192 p.


Acrónimos:
LCPEx: Ley 12/2001, de 15 de noviembre, de Caminos Públicos de Extremadura
LFPN: Ley Foral 14/2007, de 4 de abril, del Patrimonio de Navarra
LPAP: Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (Ley básica estatal).
LPCAR: Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de La Rioja
LPCM: Ley 3/2001, de 21 de julio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid y modificación parcial de la misma (Ley 4/2006, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas).
LVP: Ley 3/95, de 23 de marzo de vías pecuarias (Ley básica estatal)
REBEL: RD 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales