La Política Agraria Comunitaria se supedita a las reglas de la OMC.

José Ferrer, analista de la PAC. Revista El Ecologista nº 46.

La Política Agraria Comunitaria, PAC, ha tenido y tiene una enorme trascendencia sobre nuestro medio rural y sobre la calidad de los alimentos que llegan a nuestra mesa. Las reformas que se están acometiendo, lejos de favorecer a los pequeños agricultores o a los que quieren consumir productos sanos, están más centradas en el sacrificio de la agricultura a las leyes del mercado impuestas por la Organización Mundial del Comercio, OMC. Desentrañar este complejo panorama es el objetivo de este artículo.

En los últimos meses y a pesar del no francés y holandés al Tratado por el que se impone una Constitución a los ciudadanos europeos (que más tiene que ver con la definición de marco económico neoliberal que con una carta de derechos), se han redoblado los ataques de la Comisión Europea y su presidente Barroso para recortar los logros sociales y ambientales de algunos países europeos y santificar las leyes impuestas por la OMC.

Así el relanzamiento de la llamada Agenda de Lisboa ya ha tenido consecuencias como el retorno de la Directiva Bolkestein o el anuncio de la paralización o revisión de más de 70 normas legislativas comunitarias [1] para evitar que se frene el deseado incremento de la productividad de Europa con vistas al mercado mundial.

Dentro del ámbito de la Política Agraria Comunitaria (PAC) esta ofensiva también tiene su reflejo. Así, a la reforma de 2003 que introducía drásticas modificaciones en la política de mercados, le ha sucedido la creación de un Fondo específico para la política de mercados (FEAGA) y otro para desarrollo rural (FEADER) [2], un Reglamento (aún no publicado) sobre las actuaciones financiables en Desarrollo Rural, con aromas lisboetas [3], y por último una propuesta de Reglamento de Directrices Estratégicas de Desarrollo Rural [4] para el periodo 2000-2007, que muestra sin sonrojo sus veleidades mercantilistas.

Todo ello viene aliñado de varias iniciativas para disminuir el presupuesto comunitario que tendrá graves consecuencias en la PAC [5] y una campaña mediática contra esta política en nombre de la defensa de los consumidores (que ahorrarían impuestos), los agricultores (que así se verían liberados de la esclavitud de las subvenciones para producir lo que el mercado demanda) y los habitantes del Tercer Mundo (que aumentarían su renta al convertirse sus países en exportadores de alimentos). Esta campaña prepara la cumbre de Hong-Kong, donde la OMC pretende la desregulación total de la agricultura.

El propósito de este artículo es intentar ayudar a la comprensión y el debate sobre estos aspectos e intentar plantear algunas dudas de quien considera que la agricultura no debe estar centrada en el beneficio de las grandes empresas del llamado agrobusiness.

Puntos de partida y llegada de la PAC

En este artículo nos valdremos de un cuadro resumen que pretende ayudar a los lectores a comprender el laberinto de la PAC. En este cuadro se intenta resumir cronológicamente algunos de los hechos fundamentales que se han producido dentro de la PAC o que han podido influir en sus reformas. Evidentemente esto conlleva una simplificación, pero que resulta necesaria: los cientos de disposiciones normativas de la PAC, sus relaciones con otras políticas comunitarias (Desarrollo Regional, Medio Ambiente, etc.) y su aplicación sui generis en el Estado español, han llevado a hacer de la PAC algo ilegible que ni siquiera los más expertos pueden dominar. La consecuencia práctica de este entramado es la situación de indefensión jurídica en que se hayan agricultores, consumidores y ambientalistas a la hora de defender sus derechos y reivindicaciones.

Iniciando este breve repaso, la PAC nació junto al tratado de Roma (fundacional de la CEE) en 1957, tras la fase de apoyo norteamericano a la Europa no sometida a la influencia de la URSS tras la II Guerra Mundial (Plan Marshall) [6]. Oficialmente tenía como objetivos: incrementar la productividad agraria en la CEE; asegurar el abastecimiento a los consumidores a precios razonables; dotar a los agricultores de un nivel de vida equiparable al de los habitantes de las ciudades; y crear un mercado de alimentos estable dentro del principio de “preferencia comunitaria”.

El éxito de la PAC a corto plazo fue enorme. En pocos años se logró en la CEE abundancia de alimentos a precios asequibles para los consumidores, y los agricultores estaban más que razonablemente satisfechos con su bienestar [7]. Las diferencias con el caso español, que durante los 50 y 60 contempló el empobrecimiento más absoluto de su campo y la migración masiva hacia las ciudades y otros países, siguiendo el modelo de los países no desarrollados, son evidentes.

Sin embargo, merece la pena resaltar dos aspectos de los mecanismos iniciales de la PAC. El primero es que el centro de esta primera PAC era una política de apoyo a los precios, que si bien beneficiaba a los agricultores pronto pasó a beneficiar relativamente mucho más a las grandes empresas (almacenamiento de productos, industrias transformadoras, productores de maquinaria y agroquímicos, y sobre todo a los prestidigitadores de las restituciones a la exportación y los montantes reguladores, prelevements). Todos estos beneficiarios secundarios de la PAC pronto pasaron a ser los actores principales, mediante la constitución de lobbies muy influyentes.

En segundo lugar, el estímulo de esta orientación productivista pronto derivó en una agricultura industrializada, que atrajo la crítica de sectores minoritarios del campesinado, normalmente ligado a movimientos cristianos. Estos sectores comenzaron a dar la voz de alarma sobre las consecuencias ambientales y sobre la salubridad de los alimentos producidos con estos métodos y propugnaron la vuelta a las explotaciones familiares. Este núcleo de crítica es desarrollado en la actualidad por organizaciones más abiertamente críticas con los intereses mercantilistas asociados a la agricultura [8].

Tras haber descrito sucintamente la PAC original, podemos dar un salto en el tiempo y pasar a describir los actuales objetivos de la PAC y los nuevos mecanismos acordados para llevarlos adelante, para pasar a desarrollar un poco la futura política de Desarrollo Rural.

Respecto a los objetivos, se ha pasado de la situación antes descrita (objetivos claramente marcados y ajustados a la época en que se concibieron), a una situación en que los objetivos se dejan al albur del mercado. Se habla de “una nueva PAC orientada al mercado”, o de “mejorar la competitividad de la actividad agraria”.

Actualmente, el fomento de la producción ha sido sustituido por “una orientación decidida hacia los mercados europeos y mundiales”, donde, al parecer, los consumidores esperan de Europa una oferta muy “diversificada y de calidad”. Otro ejemplo del cambio habido: el mundo rural no aspira a tener un nivel de vida equivalente al de las ciudades (cosa en la que no se ha avanzado en los casi 50 años de PAC, al menos en países como Irlanda, Reino Unido o España), sino a ser un sitio idóneo para vivir e… invertir.

Respecto a las herramientas de esta nueva PAC, ya no existe en exclusiva una política de precios. Desde hace tiempo se habla de dos pilares: la política de mercados y la política de desarrollo rural. La primera, la más continuista con la primera PAC, pasará a ser financiada por un fondo denominado FEAGA a partir de 2007. Los precios garantizados han sido sustituidos, o están en trance de serlo, por pagos únicos anuales a cada explotación que se basan en el histórico de ayudas recibidos por la misma en el periodo 2000-2002 [9].

Es decir pagos basados en unos derechos de ayuda (que se pueden vender y comprar) que tiene como criterios una situación de la que sabemos que el 83% de los agricultores reciben menos de 10.000 €/año (31% de las ayudas PAC), mientras que el 1,6% de los agricultores (o mejor productores) reciben más de 50.000 €/año (24% de las ayudas PAC). Ahora bien, en función de la “libertad de producción” los agricultores pueden cultivar “lo que demanden los consumidores” o incluso no cultivar y seguir recibiendo esta ayuda. A este mecanismo se le ha denominado “desacoplamiento” o “desvinculación” de las ayudas de la producción.

Estos pagos únicos vienen supeditados al cumplimiento de la “condicionalidad” y son su base legal. Es decir, se supone que para obtener estas ayudas hay que respectar 18 Directivas o Reglamentos relacionados con el medio ambiente, el bienestar de los animales, la sanidad animal y vegetal, etc. Además, por el principio de flexibilidad [10] los Estados miembros tendrán que exigir unas buenas condiciones agrarias y ambientales [11]. Por último, parte del volumen de estas ayudas de la política de mercados (3% en 2005, que será aumentado en los próximos años) pasarán a financiar la Política de Desarrollo Rural.

Esta segunda política, la de Desarrollo Rural, estará financiada, a partir de 2007, por el FEADER, y tendrá cuatro ejes prioritarios: mejora de la competitividad de los sectores agrario y rural; mejora del medio ambiente y del entorno natural; y mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y fomento de la diversificación económica. Un cuarto eje acogerá las actuaciones de los tres primeros pero dentro de un enfoque local.

Enseguida surgen interrogantes y contradicciones sobre lo ya expuesto: ¿cómo es posible hablar de sostenibilidad cuando el centro de la filosofía de la nueva PAC es la orientación al comercio en el mercado mundial, con lo que eso conlleva de gasto energético en transportes o reglas de normalización de alimentos que reducen la biodiversidad alimentaria?, ¿por qué es necesario bajar los presupuestos de la PAC (0,6-0,7% del PIB europeo)?, ¿por qué los consumidores no van a estar dispuestos a pagar una PAC que les asegure productos sanos a precios razonables y mantenga el medio rural en una buena situación ambiental?, ¿por qué hemos de adaptar nuestros hábitos a lo que el mercado mundial nos impone con sus simplificadoras reglas normalizadoras de calidad y calibre? Es necesario reconocer que habrá un sector beneficiado, el de los sibaritas que les gusta comer albaricoques sudafricanos en Navidad, pero… ¿necesitamos comer albaricoques en Navidad?

Otra cuestión es si realmente se está cumpliendo la condicionalidad o si por el contrario todo es una puesta en escena para seguir subvencionado con precios bajos en origen a los grandes propietarios, grandes industrias y cadenas de comercialización.

Respecto a la supuesta bonanza que aportaremos al Tercer Mundo la respuesta más clara la aporta un remitente de las cartas al director de El País: “Malí es uno de los primeros exportadores de algodón y arroz y tiene el 29% de la población subnutrida; Eritrea está en un meritorio 12º puesto como exportador de harinas de cereales, pero el 73% de la población sufre desnutrición […] en Kenia, el magnifico líder en exportación de té y el 11º en harina de maíz, uno de cada tres habitantes tiene hambre”.

Por lo que respecta a liberar a los agricultores de la esclavitud de las subvenciones que les atan a una determinada producción, sólo decir que parecería un chiste si no fuera por los miles de personas que van a abandonar el campo en las próximas décadas si se consolida esta orientación.

¿De dónde sale tanto interrogante, tanta contradicción? Se trata de llegar a un Acuerdo sobre Agricultura de la OMC a finales de año. Las presiones de EE UU y Reino Unido para imponer otro acuerdo más ligado al acuerdo general sobre subsidios y medidas compensatorias (prohibición total de las subvenciones a la exportación, desplazamiento de las ayudas de la política de mercados hacia las ayudas disfrazadas de ambientales de la caja verde, etc.). Dentro de poco, en la cumbre de Hong-Kong, sabremos si la reforma de la PAC de 2003 se mantendrá, o habrá una liquidación casi total de la misma. También sabremos si se mantiene la ayuda alimentaria americana (subvencionada) que este año ha llegado tarde a Níger, justo cuando se iban a recoger las cosechas (como siempre). Mientras, los contactos de alto nivel permanecen en la oscuridad casi total.

La nueva Política de Desarrollo Rural

Sigamos la propuesta de Reglamento de Directrices Estratégicas que en este momento se discute y que habrá de ser la base de los Programas de Desarrollo Rural que comenzarán en 2007. Sus redactores no han derrochado imaginación, han transpuesto casi punto a punto la ya citada Estrategia de Lisboa.

La Directriz del primer eje nos informa de que los consumidores europeos y los mercados mundiales demandan productos de gran calidad y con un gran valor añadido (¿se referirán al pollo asado Pimpollo?). Para conseguir cubrir este objetivo es necesario un sector agroalimentario [12] europeo fuerte, dinámico y con gran “productividad” por lo que los fondos tendrán que ir a parar a transferencias de conocimiento e innovaciones en las cadenas de producción de alimentos, así como en la inversión en capital físico y humano. Ejemplos de actuaciones: mucha I+D+i para las empresas agroalimentarias, integración de agricultores y empresas en el diseño de las cadenas de producción agroalimentarias, mucha Tecnología de Información y Comunicación (TIC) con comercio electrónico y que no falte espíritu empresarial dinámico y reestructuraciones. En realidad, todo huele a reestructuraciones, deslocalizaciones y concentraciones para aumentar la productividad de agricultores y trabajadores de las industrias, siguiendo el ejemplo de las grandes industrias de otros sectores.

La directriz para el segundo eje aclara que hay que proteger y mejorar los recursos naturales y los paisajes de las zonas rurales y todo ello a través de tres ámbitos: biodiversidad ligada a sistemas agrarios de gran valor ambiental, agua y (lucha contra el) cambio climático. Ejemplos de cómo hacerlo: fomentar servicios ambientales que el mercado no puede abastecer por sí mismo (sic) sobre todo en suelo y agua, proteger paisajes (¿quién dice cuales son los paisajes a proteger y sus características?).

Como ya dijimos, algunas de las medidas contempladas se han venido repitiendo desde el comienzo de la existencia del segundo pilar con relativo poco éxito en países como España. Las principales novedades son los gastos previsibles en las TIC, la integración “armoniosa” de agricultores y agroindustria para la I+D+i y la creación de cadenas de producción de alimentos productivas y eficaces, el previsible paso de grandes superficies agrícolas a ser fuente de fuentes renovables de energía (dentro del mercado mundial) y el énfasis en la creación de infraestructura de telecomunicaciones, transportes, energía y agua para el mundo rural [13].

También surgen muchas interrogantes de todo lo anterior: ¿dónde están las demostraciones de que las sustanciosas subvenciones recibidas por las industrias agrarias hayan sido motor de un desarrollo rural eficaz?, ¿se han realizado estudios sobre los efectos de un hipotético comercio internacional de materias primas para biodiesel o bioetanol sobre las zonas rurales [14]?, ¿porqué no hay casi ninguna mención a las zonas despobladas?, ¿se ha demostrado la eficacia del enfoque local LEADER? Pero lo que más destaca es: ¿cómo atender a tantos fines con un presupuesto que, como ya dijimos, se anuncia exiguo?

A modo de recapitulación

La PAC instaurada en 2003 a instancias de Reino Unido (con vistas a introducir los subsidios agrícolas en la caja verde de la OMC) basa su legitimidad en los pagos únicos anuales ligados a la condicionalidad y en el trasvase limitado de fondos del primer al segundo pilar para conseguir un medio rural más ligado a fines ambientales y con mayor nivel de vida. Ha bastado poco más de un año para que sus mismos impulsores paralicen el presupuesto comunitario 2000-2007 y pidan cambios más profundos, sin que la sociedad haya percibida mejoras palpables (en España ni siquiera discursos acerca de las mismas).

A la vez, los pequeños agricultores del Primer y Tercer Mundo continúan desapareciendo para dar lugar a una mayor concentración de la propiedad, y gracias a ello la agricultura se industrializa. No hay salida por este camino.

La soberanía alimentaria, con precios adecuados en origen condicionados al respeto a condiciones ambientales, sanitarias y sociales, es el camino para asegurar la satisfacción de consumidores, agricultores y ambientalistas. Hay que reformar la PAC, pero para salvarla. Esto pasa ineludiblemente por sacar a la agricultura de los acuerdos de la OMC y hacer que sus fondos no vayan a parar a unos pocos bolsillos. Si se sigue cediendo a la OMC no cabe duda que lo que dice el Comisario de Comercio, que “la agricultura debe sacrificarse a la industria” [15], será un hecho, pero no sólo en Europa, sino en todo el mundo. Una alimentación adaptada a cada región geográfica es un derecho a defender, tan importante como la educación o la sanidad.

Cronología de la PAC

Septiembre-1945 >Fin de la II Guerra Mundial

1947-1952 > Plan Marshall. Se crea el GATT, que no abarca a los países del bloque controlado por la URSS. No abarca el ámbito del comercio de productos agrarios.

Marzo-1957 >Tratado de Roma. Se crea la CEE.

Años 60 > Se desarrolla la PAC. Sus fines son: incrementar la productividad agraria, asegurar un nivel de vida para la población agraria análogo a la del resto de ciudadanos, estabilizar los mercados de alimentos, la seguridad del abastecimiento de alimentos, y la garantía de unos precios razonables a los consumidores. La PAC se convierte en la primera fuente jurídica comunitaria.
Para alcanzar sus fines, la PAC se concibe como un mecanismo de precios: precios de garantía para los agricultores, subvenciones a la exportación, precios mínimos de entrada de productos extracomunitarios, ayudas al almacenamiento, a la transformación de productos, etc.
Comienzo de la Revolución verde.

1968 > Los campesinos franceses toman partido decididamente por De Gaulle en la crisis revolucionaria.

Años 70 > Recesión económica. Crisis del Petróleo.

Comienzos de los 80 > Excedentes estructurales en cereales, vacuno, lácteos, azúcar. La PAC alcanza el 70% del presupuesto comunitario. Se bajan los precios garantizados, se endurecen las condiciones de entrega a los organismos de intervención, se imponen cuotas nacionales de producción de determinados productos.

Mediados de los 80 > Comienzan los pasos hacia la estabilidad presupuestaria. Primeras alertas sobre los efectos ambientales de una política agraria productivista.

1989 > Derrumbe del muro de Berlín.

1992 > Primera reforma para evitar excedentes agrícolas. Comienzo de la sustitución del mantenimiento de precios agrarios por ayudas directas a los productores (por hectárea de cultivo o cabeza de ganado). Es decir, se desligan las ayudas de los precios del mercado y de las producciones. Explosión de un modelo agrícola capitalista, las restituciones llegan a alcanzar el 30% de los gastos agrarios comunitarios.

1994 > Conferencia de Marrakech: se crea la OMC. Se acaba con la excepción agraria (el Acuerdo de Marrakech finalizó su vigencia en 2004).

1995 > Segunda reforma (Agenda 2000) profundizando en los principios de la primera. Se crea el segundo pilar de la PAC (política de Desarrollo Rural, que complementa al primer pilar: política de mercados). El FEOGA-Orientación junto al FEDER y el FSE, comienza a actuar en las zonas con menos desarrollo económico. Este segundo pilar apenas supera el 8% de los gastos de la PAC en 2002.

Finales de los 90 > Crisis de las vacas locas.

2000 > Consejo de Lisboa. Se considera que como objetivo estratégico la economía de la UE ha de convertirse en “la más competitiva y dinámica del mundo”. Se adopta el neoliberalismo y las privatizaciones de los servicios como componente ideológico de la UE.

2001 > Consejo de Gotemburgo. Se concede un débil matiz hacia la “sostenibilidad” a la estrategia nacida en Lisboa.

2003 > Nueva reforma de la PAC. Se decreta la congelación del presupuesto comunitario a los niveles de 2006, para la política de mercados y además repartiendo el total entre 25 países en vez de 15. Las ayudas a agricultores se basaran en un histórico de lo que percibieron en 2000-2002. Se crea un mercado de ayudas. Pagos únicos por explotación, no por superficies, ni por producción. “Libertad” de producción, incluida la “no producción”. Se introduce el concepto de “condicionalidad” de estos pagos (preservación del medio ambiente y del bienestar de los animales, y medidas para garantizar la salubridad y calidad de los alimentos). Paso de fondos del primer al segundo pilar (modulación). “Flexibilidad” para los Estados miembros (renacionalización parcial de la PAC): fecha de entrada en vigor del pago único por explotación, aplicación a la carta de la disociación de las ayudas, libertad a la hora de escoger como repartir los fondos de la modulación, etc.

2005 > Publicación de un nuevo Reglamento sobre financiación de la PAC. Se crean dos fondos FEAGA (para la política de mercados) y FEADER (para la política de desarrollo rural). Blair bloquea las perspectivas financieras para el periodo 2007-2013; como consecuencia se encuentra bloqueado el Reglamento que ha de regir la actividad del FEADER.

Notas

[1] Fundamentalmente en materia de medio ambiente y condiciones de trabajo.

[2] Reglamento 1290/2005 del Consejo sobre financiación de la PAC:
http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/es/oj/2005/l_209/l_20920050811es00010025.pdf

[3] Propuesta de Reglamento sobre Desarrollo Rural:
http://europa.eu.int/comm/agriculture/capreform/rurdevprop_fr.pdf

[5] Sobre todo si se tiene en cuenta el previsible aumento de gastos en las políticas de Seguridad y “Exteriores” y las próximas ampliaciones a Rumania y Bulgaria.

[6] Chomsky considera que los fondos del Plan Marshall fueron usados fundamentalmente para la sustitución del carbón por el petróleo como principal fuente energética en Europa y la recomposición del papel de las metrópolis europeas en sus dominios coloniales.

[7] Hasta el punto de que en el Mayo francés bloquearon las carreteras con sus tractores para evitar las comunicaciones directas entre los partidarios del movimiento revolucionario francés.

[9] Estas ayudas a no tomaban la forma de precios subvencionados sino ayudas por superficie de determinados cultivos o cabezas de ganado como consecuencia de la Reforma del 92.

[10] Vocablo que evoca la Renacionalización

[11] La adaptación española de la condicionalidad fomenta las técnicas de uso de herbicidas no selectivos beneficiando los intereses de las multinacionales o la puesta a disposición de la ganadería intensiva de tierras no cultivadas (pero subvencionadas) para eliminar sus excesos de estiércoles y purines.

[12] Las industrias también son subvencionadas a través de actuaciones de la política de mercados.

[13] En las Directrices Estratégicas no se cita la Red Natura 2000, que sí es citada en el proyecto de Reglamento de actuaciones de Desarrollo Rural.

[14] Últimamente se ha aprobado el cultivo de colza transgénica resistente a glifosatos.

[15] El País. 18-10-2005, pág. 48.