La Directiva sobre responsabilidad civil ambiental

La Directiva sobre responsabilidad civil ambiental, Revista El Ecologista nº 42, Eduardo Salazar Ortuño, Comisión Jurídica de Ecologistas en Acción

Una norma que frustra muchas expectativas de garantías ambientales

Antes del verano de 2004 se aprobó una Directiva comunitaria sobre responsabilidad civil por daños al ambiente [1], muy esperada por quienes observamos que, tras grandes catástrofes ambientales, nadie responde realmente a los daños causados a esa víctima sin voz que es la naturaleza. Sin embargo, las carencias de esta Directiva y la gran cantidad de excepciones que contempla, pueden frustrar su utilidad para que los costes de los daños ambientales recaigan sobre quien los causa.

En la actualidad, ante una catástrofe ambiental lo que se produce es una socialización del daño y que a todos los ciudadanos nos toque pagar la factura de la reparación, si es que ésta llega. No es que no existan responsables directos que han descuidado sus deberes, no puede afirmarse que no haya imprudencia o negligencia de las autoridades, es simplemente –y aunque parezca increíble– que el sistema jurídico aún no tiene un mecanismo concreto que nos ayude a poner a cada uno en su sitio en esto de la responsabilidad.

¿Quién responderá a los cuantiosos daños al río Aznalcóllar? ¿Quién costeará la limpieza del chapapote del Prestige que hirió las costas gallegas y a las gentes que de ellas viven? ¿Quién costeará la recuperación de los suelos industriales, colmatados de avaricia, y de los ríos contaminados?

Uno de los retos del Derecho ambiental de interés público es la revisión de muchos conceptos antiguos del mundo jurídico. Quizá el que más preocupa a aquellos que exprimen impunemente determinadas partes del planeta y a sus habitantes, es el de la responsabilidad por los daños causados al ambiente. Esta dimensión del daño causado a un bien jurídico que se denomina colectivo supone una novedad en relación con el tradicional Derecho de daños. Y es que se trata de una cuestión muy diferente mancharle a alguien el coche o la verja de su finca, que roturar un paisaje inolvidable, contaminar una bahía o poner en peligro la salud de un río. Tampoco conviene olvidar que detrás del cálculo económico de la responsabilidad yace la idea de la efectiva reparación, esto es, no queremos enriquecer a nadie sino que lo de todos, en lo posible, vuelva a la vida.

Desde el Derecho romano, la mayor parte de los sistemas de responsabilidad contemporáneos responden a ese esquema individual sin atención a la pregunta de ¿cómo puede probarse un proceso de contaminación silenciado en el tiempo? ¿cómo demostrar la culpa de una multinacional o una empresa? ¿quién puede exigir en el nombre del mar o de la última nutria de una cuenca hidrográfica? Los ambientalistas llevan muchos años trabajando este asunto de la responsabilidad. De ahí la creación del principio internacional, reconocido en Derecho comunitario, de que “el que contamina paga” [2], de fácil lectura y difícil implantación por la resistencia de los sectores industriales.

Mucho se ha andado en algunos países y mucho debate se ha propiciado en el seno de la Unión Europea (UE), donde hace más de treinta años se anunció la creación de una Directiva sobre esta materia que sirvió de excusa para paralizar el Anteproyecto de Ley que el Gobierno español venía preparando. Durante todos estos años numerosas ideas [3] han sido barajadas en libros verdes y blancos: ante la complejidad del sistema clásico se optaba por la responsabilidad por la creación del riesgo ambiental. Así, se liberaba a la sociedad de probar la culpabilidad o negligencia del contaminador, que debía responder por haberse enriquecido en la creación de ese riesgo, y además, como medida preventiva ante el daño y la insolvencia, se exigía la suscripción de un seguro obligatorio que conseguiría, por presión de las aseguradoras, que las empresas –que sólo entienden al poderoso caballero– se adaptasen a la normativa ambiental [4].

Pero, tras todos estos años de intenso y productivo debate –y debido a las penosas posiciones de determinados Gobiernos que a última hora se han alejado nuevamente de la ciudadanía y han tenido problemas para asumir un cambio en el concepto de responsabilidad que abarcase el interés colectivo ambiental– el producto resultante es una decepción. Si bien la nueva Directiva sobre responsabilidad civil por daños ambientales (1) incorpora la consideración de la biodiversidad como parte del daño a recuperar, la presión del sector industrial ha conseguido, a través del Parlamento y el departamento legal de la Comisión Europea, que las exigencias sean mínimas y que se entre en contradicciones imperdonables. Surge así una norma sin memoria histórica, que se aplicará a daños colectivos –excluye los personales– causados tras el 30 de abril de 2007 [5].

Las asociaciones ambientales que han asistido al proceso de votación de la Directiva, realizaron un trabajo titánico para señalar las contracciones –mostrando la necesidad de participación pública en todas las decisiones– y han expresado su bochorno por las posturas de muchos Estados. Su pretensión era no sólo acabar con las ilusiones de una Directiva útil y justa para los damnificados por la sociedad del riesgo, sino forzar a los Estados miembro para que redujeran sus exigencias ambientales con respecto a la irresponsabilidad de quien contamina.

Graves carencias

Las mayores críticas a la Directiva han sido señaladas por los expertos [6] como:

¿Dónde está el seguro ambiental obligatorio? Mientras se nos puede sancionar por el mero hecho de no llevar el seguro en nuestro automóvil, ¿qué ocurre con el seguro de una industria que emite a la atmósfera? ¿y con un vertedero de residuos peligrosos? El texto comunitario ha renunciado al reto planteado frente a las aseguradoras y convierte el tema del seguro en una cuestión a decidir por cada Estado miembro. Esto dificulta mucho a la autoridad ambiental el cobro de las cantidades que se consideren necesarias para la reparación del daño por las insolvencias e impide el efecto preventivo del seguro.

¿Qué pasa tras los accidentes petroleros? ¿Y tras las catástrofes nucleares? ¿Y tras un desastre por uso imprudente de transgénicos? ¿Por qué se excluyen las guerras? El texto comunitario sorprendió cuando excluyó de su ámbito los daños producidos por accidentes relacionados con el transporte de hidrocarburos, con el uso de la energía nuclear, con la liberación imprudente de organismos modificados genéticamente o los daños producidos tras conflictos armados, todo ello sin justificación objetiva alguna.

¿Por qué hay empresas que no responden si han obtenido una licencia?
El principio de contaminador-pagador no permite ninguna excepción y, sin embargo, la Directiva, para las actividades no comprendidas en sus Anexos [7] –en los que no se incluyen muchas actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental– renuncia a la responsabilidad objetiva y permite la impunidad si se ha obtenido una licencia. ¿Alguien se ha preguntado si esa licencia es ilícita como ocurre en muchas ocasiones? ¿De quién depende nuestra salud y la de nuestro entorno? ¿Por qué se abandona la responsabilidad por riesgo?

¿Cómo puede hablarse de daño huérfano de padre? La Directiva permite supuestos en que ni el operador ni la Administración asuman responsabilidad alguna y el chapapote del perjuicio se quedé esclafado en la indignidad de las víctimas.

¿Por qué se niega la participación ciudadana en el procedimiento de reclamación y fijación de la responsabilidad? La Directiva supone una contradicción injustificada con otros textos, como el Convenio de Aarhus o el Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, que garantizan la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones ambientales. Pese al reconocimiento expreso del valor de las ONG en el Preámbulo de la Directiva, en relación a la solicitud de acción, hay posibilidades de impedir su participación y el acceso a la justicia.

Dados los plazos que fija la propia Directiva y el talante de la misma, parece que aún debemos esperar para conseguir un sistema de responsabilidad ambiental eficaz en la UE. Por ello, y por la libertad de la que goza nuestro Gobierno para evitar el retroceso legislativo, debemos pedir al Ministerio de Medio Ambiente que desempolve el Anteproyecto y, respetando su modelo de responsabilidad por riesgo [8], acoja sólo los buenos consejos de la flamante Directiva y mantenga la idea del aseguramiento, de la responsabilidad objetiva en todo caso, abandone la idea de daños huérfanos, se enfrente a la caótica regulación de los hidrocarburos, los transgénicos y los daños nucleares (que sólo beneficia a los grandes empresarios globales), obtenga una protección integral de la biodiversidad y garantice la participación y el acceso a la justicia de la ciudadanía activa.

El avance ambiental, el verdadero desarrollo sostenible, será aquél que ponga las cosas en su sitio y avise a los que degradan lugares irrepetibles o generan entornos sociales inhabitables para que busquen un seguro y sean conscientes de que los costos de la contaminación serán de quien la causa, y no de quienes la sufrimos.