Debe aprobarse a finales de 2012.

Miquel Ortega Cerdà y Lydia Chaparro Elies [1]. Revista El Ecologista nº 71.

La pesca en la Unión Europea se encuentra en una encrucijada. Mientras se abandona la pesca artesanal, se sobreexplotan los recursos pesqueros por una flota muy sobredimensionada y subvencionada. La reforma de la política pesquera en teoría pretende poner coto a estos problemas, pero hay muchas presiones para que continúe la misma forma de actuar que nos ha llevado a una situación cada vez más insostenible.

El 31 de diciembre de 2012 debe aprobarse la reforma de la Política Pesquera Común (PPC), el marco global bajo el cual se regula en la Unión Europea la pesca en las aguas europeas, así como la política exterior pesquera. Nos encontramos ante una situación excepcional, pues ante el triple reto al que se enfrenta el sector pesquero y el ecosistema marino –abandono masivo de la pesca artesanal, alta dependencia y uso inadecuado de los recursos públicos y sobrepesca en muchos de los stocks pesqueros–, el mantenimiento del statu quo no es una alternativa posible.

Pese a ello, los cambios que puedan tener lugar no necesariamente acabarán desembocando en una utilización sostenible de los recursos pesqueros y en una distribución más equitativa de dichos recursos y los beneficios generados. La resistencia al cambio de determinados intereses privados puede hacer fracasar la reforma.

La Comisión Europea presentó el 13 de julio pasado su propuesta para la nueva PPC [2], y a partir de entonces se inicia un proceso de negociación con el Parlamento y el Consejo Europeo. En los siguientes apartados se analizan tres de los aspectos que están comportando una mayor discusión, y que pueden tener un mayor impacto en la situación de los ecosistemas y entorno marino.

¿Cuánto pescado y en qué condiciones queremos dejar en el mar?

La propuesta actual de la Comisión Europea ante la pregunta de cuántos peces queremos dejar en el mar, plantea que es deseable conseguir para todos los stocks una extracción tal que se mantenga para todas las especies la biomasa pesquera a un nivel llamado de Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) en el año 2015. El RMS es la cantidad máxima de capturas que puede extraerse de una población de peces por un tiempo indefinido en un ecosistema dado [3]. Este objetivo en la práctica implicaría reducir a corto plazo la presión pesquera sobre la mayoría de las reservas, ya que solo se cumple el nivel RMS en aproximadamente un 28% de los casos. A largo plazo implica una transformación radical de las características de la flota pesquera. Este esfuerzo sería compensado a medio plazo por una mayor rentabilidad pesquera al poder disminuir el esfuerzo necesario para pescar cada tonelada de pescado.

La obligación de conseguir este objetivo ya estaba en la agenda política europea desde el año 2002, cuando se estableció como objetivo en la Cumbre de Johannesburgo de Desarrollo Sostenible. Por tanto la Unión Europea ya hace casi diez años que aceptó este reto, pero hasta el momento las medidas que se han tomado han sido claramente insuficientes. Ahora, a través de la reforma, se trata de dar un nuevo impulso.

Desde el punto de vista ecológico el objetivo planteado es un paso intermedio hacia una visión más completa del impacto de la pesca sobre el ecosistema marino. Además, el objetivo RMS tiene un riesgo importante, pues desde el punto de vista técnico, debido a la incertidumbre en la información que se maneja, se corre el peligro de creer que se está pescando a nivel del RMS y en realidad estar sobrepescando las reservas sin darnos cuenta. Hasta cierto punto plantearse el objetivo de RMS es como pasear por el borde de un acantilado: puede ser en teoría bonito, pero ciertamente es arriesgado; un despiste y los efectos pueden ser devastadores. También hay que señalar, para hacer justicia al reto que se plantea, que en algún caso –dado el sistema actual del stock y el ritmo de recuperación de la especie– la propuesta es incluso técnicamente irrealizable pues el sistema ecológico tendría un proceso de adaptación hasta alcanzar el RMS más lento que el objetivo temporal previsto.

El objetivo de RMS para el año 2015 ha sido considerado demasiado ambicioso por parte de la pesca industrial española que, una vez más –como ya lo ha hecho en la última década–, trata de atrasar al máximo la fecha de cumplimiento intentando así mantener –inútilmente por otra parte, ya que la flota no deja de disminuir– el statu quo actual. Tampoco está siendo defendido con suficiente ambición por parte del Gobierno español quien en la práctica está optando por plantear en algunos casos el objetivo 2015, pero para la mayoría de los stocks defiende retrasarlo hasta 2020, a diferencia de otros países europeos que lo consideran como posible y necesario.

¿Cómo gestionamos la sobrecapacidad y cómo repartimos los recursos?

Mientras que los grupos ecologistas defendemos que la sobrecapacidad es la diferencia entre la potencialidad de mortalidad que tienen las embarcaciones pesqueras y la capacidad de recuperación del ecosistema marino, para la Comisión Europea y la mayoría de las Administraciones públicas la sobrecapacidad se mide únicamente a través del número de embarcaciones y el tonelaje o eslora, y no según las características cualitativas de las diversas modalidades de pesca. Además, en ocasiones la aproximación de la Administración pública a la sobrecapacidad se hace desde una dimensión casi exclusivamente económica: lo que de verdad preocupa es que se están dedicando muchos recursos públicos para mantener una parte de la flota parada, y se considera que este gasto de recursos no es deseable ni sostenible en el tiempo. Por tanto es principalmente un problema de gasto público.

Dada esta diversidad de visiones no es de extrañar que las propuestas para afrontar esta situación difieran. La Comisión ha llegado a la conclusión que la mejor manera de afrontar el problema de la sobrecapacidad es, por un lado, eliminar el sistema actual de control de la capacidad pesquera, dejando el ajuste de la flota en manos de la fuerza del mercado. Y por otro lado, suprimir las ayudas públicas destinadas a eliminar el desguace de embarcaciones y la mayoría de los recursos destinados a mantener la flota parada. Para compensar la eliminación de los recursos públicos ha propuesto un sistema de mercado de cuotas transferibles de pesca (también llamadas Cuotas Individuales Transferibles, o ITQ por sus iniciales en inglés) que se explica a continuación, y es posiblemente el elemento más conflictivo de la reforma.

La idea del mercado de cuotas transferibles es asignar (en la práctica regalar) los derechos a pescar determinadas cuotas de algunos stocks a los actuales propietarios de las embarcaciones de más de 12 metros y a todas las embarcaciones de arrastre [4]. Estos derechos tienen una vigencia de 15 años. A partir de aquí los propietarios pueden vender los derechos o alquilarlos, y como solo podrá pescar quien tenga suficientes derechos, la posesión de los mismos adquirirá un valor en un nuevo mercado de cuotas que se creará. De esta manera si en algún momento un pescador quiere abandonar su actividad podrá vender su derecho y obtener así unos recursos para retirarse. Todo ello sin gasto público gracias a la magia del mercado.

Lo cierto es que este sistema tiene numerosos problemas. Si algo nos enseñan las experiencias internacionales es que, efectivamente, se consigue el objetivo de reducir la flota existente planteado por la Comisión Europea. Pero, eso sí, se logra a base de concentrar la propiedad de las cuotas en unas pocas manos que pasan a controlar de manera privada el acceso a un recurso que es público.

Desde el análisis realizado por las organizaciones ecologistas preocupa, además de este efecto de concentración, la arbitrariedad que supone el sistema de repartición inicial de las cuotas, así como las implicaciones derivadas sobre la equidad, las importantes pérdidas de ocupación, y la disminución de la calidad del empleo: incremento de la precariedad laboral, disminución de la capacidad de negociación por parte de las flotas, disminución de la proporción de renta retenida por la tripulación –especialmente en las zonas con menos alternativas laborales–, etc., y las pérdidas del equilibrio territorial que se han ido documentando allá donde se aplican estos sistemas.

Desde el punto de vista ambiental la clave para una gestión adecuada a la diversidad ecológica y social de las pesquerías europeas pasa por la aplicación de diversos mecanismos en paralelo: medidas de gestión de la capacidad, medidas técnicas, establecimientos de cuotas o esfuerzo pesquero, etc. La diversidad social y ambiental existente impide que una única medida para regular el acceso –las cuotas individuales transferibles que se tratan de imponer– permita garantizar buenos resultados. Además, las ITQ adolecen de los problemas característicos de los sistemas basados en el mercado cuando se aplican sobre procesos económicos con implicaciones importantes en el medio ambiente. Al generarse importantes externalidades ambientales (como por ejemplo el impacto sobre las especies marinas no comercializables, las emisiones de CO2, etc.) que no se integran en el sistema de precios, el mercado por sí mismo es incapaz de gestionar los recursos adecuadamente.

A nuestro entender la rentabilidad de la actividad económica de la flota no debe basarse en la especulación sobre unos derechos arbitrariamente distribuidos sino que debe emanar de una planificación a largo plazo de la gestión de las pesquerías, lo que permitiría un uso mantenido y regular de las mismas. Es necesaria una planificación diversa en herramientas y adaptada de la gestión marina que priorice el acceso a los recursos para los métodos de pesca más selectivos, con menor impacto sobre el medio ambiente y con un mejor rendimiento social, acompañada de un control muy exigente del cumplimiento de la normativa.

¿Qué hacemos con los descartes? ¿Qué rol ha de jugar la acuicultura?

Se estima que globalmente entre un 20 y 35% de la pesca capturada nunca llega a la costa, se vuelve a tirar al mar, en muchas ocasiones muerta. Las razones son varias, la más importante es la baja selectividad de la flota –lo que hace que se pesquen especies que no se desean–, pero también existen otros factores como la búsqueda de un mayor nivel de rentabilidad de la pesca capturada, las deficiencias en la regulación (que obligan por ley a tirar las capturas para las cuales no se dispone de cuota), etc. En algunas pesquerías del Norte de Europa, así como en la pesca realizada por algunas embarcaciones españolas, especialmente de arrastre, los descartes pueden llegar a ser un 60% de las capturas, una situación difícilmente aceptable.

La Comisión Europea ha propuesto un calendario (entre 2014 y 2016) para acabar con los descartes de determinadas especies (entre las que se encuentran algunas de las más importantes a nivel comercial). A partir de estas fechas será obligatorio desembarcar la totalidad de las capturas.

Esta propuesta ha recibido la oposición frontal de una parte significativa de la industria pesquera, mientras que cuenta con el apoyo de las ONG ambientalistas siempre y cuando vaya acompañada de medidas de apoyo que contribuyan a la recuperación de las redes tróficas marinas, con el consiguiente beneficio para los pescadores y el ecosistema en su conjunto, y a condición de que los descartes no acaben favoreciendo la creación de nuevos mercados basados en juveniles, tallas ilegales, etc., ni fomenten el desarrollo indiscriminado de la acuicultura intensiva de carnívoros.

Relacionado con esta temática, está la decisión por parte de la Comisión de impulsar la acuicultura a través de un incremento muy importante de su financiación y la eliminación de varias barreras para su implantación.

Para Ecologistas en Acción la promoción debería orientarse hacia el desarrollo de una acuicultura ecológicamente sostenible y ambientalmente responsable. Lo más importante es asegurar que la acuicultura no se apoye en la sobreexplotación de recursos pesqueros y descartes para alimentar especies acuícolas carnívoras. Si se pretende que la acuicultura contribuya a la seguridad alimentaria en el futuro, la reforma de la PPC debe asegurar que esta industria se convierte en un productor neto de proteína de pescado, que respeta la seguridad alimentaria en el futuro, tanto en Europa como en terceros países. Igualmente, cualquier nuevo desarrollo acuícola debe estar condicionado a la solución de los problemas que generan este tipo de cultivos.

Conclusiones

La reforma de la PPC marcará el futuro de la pesca y el ecosistema marino europeo para los próximos diez años. La propuesta actual realizada por la Comisión tiene un problema principal: la incoherencia entre los objetivos declarados y los mecanismos propuestos.

Mientras que los objetivos declarados –mejorar la situación de los stocks pesqueros europeos, afrontar la problemática de los descartes, o favorecer la mejora de la calidad de vida de los pescadores prestando atención a los pescadores artesanales, por ejemplo– son loables, la concreción de estos objetivos y los mecanismos presentados adolecen de graves deficiencias.

Lo que se plantea en estos momentos es una propuesta incoherente, que debe ser profundamente mejorada en el proceso de codecisión a través del cual el Parlamento y el Consejo Europeo pueden presentar enmiendas a la propuesta actual. Pero nada de esto será posible si no aumentamos la presión ciudadana.

También constatamos que aspectos tan importantes como el volumen y características del consumo de pescado o la responsabilidad exterior de las empresas controladas por actores europeos, no se tienen en cuenta en esta propuesta de la PPC. Por lo tanto, más allá de los resultados que se obtengan en esta reforma, continuarán sobre la mesa numerosos retos para conseguir una explotación pesquera ajustada a los recursos disponibles, capaz de proveernos de alimentos sanos y de calidad, y que al mismo tiempo permita una repartición de la riqueza generada lo más justa y amplia posible.

Notas

[1] Miquel Ortega, Coordinador político de OCEAN2012 y Lydia Chaparro, Responsable de Pesca de Ecologistas en Acción

[2] Los textos íntegros pueden encontrarse en http://ec.europa.eu/fisheries/reform/index_es.htm

[3] En otras palabras, es la captura óptima que puede extraerse de una población de peces año tras año sin poner en peligro su capacidad de regeneración futura.

[4] Mientras que deja en manos de los Estados miembros el incluir dentro de este sistema a las embarcaciones menores a 12 metros con artes pasivas.